Responsabilització i transparència en la gestió pública

Article publicat junt a Isidre Obregón, com a fundadors y vocals de l'Associació Catalana de Gestió Pública, a la revista DB-Diputació de Barcelona, gener 2011

Un corrent ineludible força els governs i les administracions públiques a atendre la reclamació d’una major transparència. La nostra opinió és que la comprensió d’aquest fenomen i les reaccions que genera és força complexa i que se sol actuar més aviat de forma reactiva i per mimetisme amb els més avançats que no pas amb un convenciment clar i amb una estratègia precisa.

Podem admetre que la transparència és bona per se i que, com a tal, no té límits. Però, acte seguit valorarem els costos de posada a disposició de la informació, valorarem els impactes i els riscos d’aquesta opció i, segurament, revisarem les nostres conviccions i admetrem la transparència com un valor, però la conceptualitzarem també com una política. I, com a tal, definirem les seves finalitats i les seves estratègies d’implementació, establirem prioritats en el rang de polítiques en competència i, com a resultat, li assignarem uns recursos que, òbviament, no poden ser il·limitats.

Hi ha diversos elements que conflueixen en aquesta apel·lació inexorable a la transparència. En destacarem quatre:

  1. La consideració de la informació i del coneixement com a béns susceptibles de ser alliberats, reelaborats i difosos, intercanviats o comercialitzats genera pressions per obtenir dades fins ara restringides a la utilitat directa de processos administratius de cadascuna de les administracions.
  2. La visió d’una ciutadania cada cop més allunyada de les institucions democràtiques i desinteressada pels afers públics, i l’erosió que aquesta actitud suposa per les democràcies avançades, fa prendre en consideració la necessitat d’informar més i millor del que fan els governs. Les polítiques de participació ciutadana i altres accions connexes permeten avançar en aquesta direcció contribuint a la conformació d’unes societats més madures, més implicades i més exigents amb l’exercici de la democràcia.
  3. L’expectativa que aquesta ciutadania més madura constitueixi un element de pressió i un incentiu positiu perquè els actors públics actuïn de conformitat amb l’interès públic i amb determinats nivells d’excel·lència en la gestió.
  4. Indubtablement, hi pesen molt les tecnologies de la informació i de la comunicació que han reduït ostensiblement els costos d’obtenció, emmagatzematge, tractament i difusió de la informació. És precisament el grau de desenvolupament d’aquestes tecnologies el que posa en valor les dades primàries de què disposen les administracions.

Cadascun d’aquests elements suposa finalitats, continguts, requeriments i oportunitats diferents. La valorització de les dades i registres públics i la seva posada a disposició són potser les iniciatives més reeixides. L’Open Knowledge Foundation (http://okfn.org/) o l’associació Pro-bono público (http://www.abredatos.es/) promouen aquesta pràctica. L’efecte de tot plegat és la profusió d’espais governamentals per proporcionar aquesta difusió de dades sota el concepte que s’ha vingut a anomenar Govern obert (vegeu annex 1). Val a dir, però, que l’abast és divers i l’heterogeneïtat gran. La regulació pública també està en aquesta línia: Directiva 2003/98/CE del Parlament Europeu i del Consell i Llei estatal 37/2007, de 16 de novembre, sobre reutilització de la informació del sector públic. A nivell comparat destaquem la recent regulació de Canada (http://laws.justice.gc.ca/en/A-1/) i al Regne Unit: (http://www.direct.gov.uk/en/Governmentcitizensandrights/Yourrightsandresponsibilities/DG_4003239) i, particularment, la web del l'Oficina del Comissionat d'Informació, una autoritat independent, creada per defensar els drets d'informació d'interès públic, promoure l'obertura dels organismes públics i protegir la privacitat de les dades de les persones (http://www.dataprotection.gov.uk/).

Aquesta pràctica, no obstant, té veus crítiques. Lawrence Lessig, de la Sunlight Foundation (entitat que promou la tecnologia punta i les idees per els governs transparents i responsables), afirma que l’alliberament de dades pot provocar malentesos perquè les persones poden passar per alt la informació, o no entendre-la, o fer-ne un mal ús o també perquè (citant Fung, Graham i Weil) les interpretacions són inseparables dels seus interessos, desitjos, recursos, capacitats cognitives, i contextos socials. Segons Lessig, la transparència només pot ser efectiva si s’acompanya d’anàlisi i informació complementària que ajudi a comprendre, actuar i respondre amb pertinència. Certament, els agents públics poden fer molt a favor de l’accessibilitat, la claredat i la comprensió de la informació. El risc més gran tanmateix és el de saturació.

Una altra dimensió de la qüestió té a veure amb les finalitats de l’alliberament de la informació. I precisament aquí és on volem posar l’accent, en la mesura que l’alliberament d’informació pot ser, tal com assenyalàvem en el tercer element relatiu a la transparència, un instrument polític de pressió per lluitar contra la corrupció i millorar els serveis públics. És el que anomenem transparència orientada segons l’obra d’A. Fung, M. Graham i D. Weili que després comentem.

Convindrem que no és el mateix facilitar les dades sobre la localització i la cartera de serveis dels centres educatius sota la direcció de determinat govern, que subministrar informació sobre el rendiment d’aquests centres. La informació posada a disposició de la ciutadania és substancialment diferent, i ambdues opcions poden emparar-se sota el concepte de Govern obert. Els governs més clarividents tendeixen a separar aquests continguts de naturalesa diferent: Dades obertes (Open Data) per referir-se a la difusió de dades i Govern obert (Open Government) per referir-se a una política amb la finalitat específica de millorar l’acció de govern i basada en la transparència i la participació i la col·laboració de la ciutadania (també s’anomena Govern 2.0 o Gov 2.0 per remarcar la interactivitat d’aquest model). Trobem exemples en els Estats Units (http://www.whitehouse.gov/open) o en el Govern Basc (http://www.irekia.euskadi.net).

És en aquest context on cobren sentit les estratègies de rendiment de comptes, per exemple sobre el grau de consecució d’objectius de planificació i de despesa i, més enllà d’això, del rendiment de les polítiques i dels programes públics. Aquesta concepció enllaça amb la recollida a l’Informe sobre el bon govern i transparència administrativa (Generalitat de Catalunya: 2005, p. 24): “Entenem la transparència i bon govern com el conjunt de mesures que tenen per objecte en una societat avançada, facilitar i fer efectiva la rendició de comptes, mitjançant l’avaluació de la tasca de les institucions, dels processos i de les pràctiques que determinen com s’exerceix el poder, com els ciutadans participen en l’adopció de les decisions públiques i com aquestes decisions es prenen d’acord amb l’interès general.”

Precisament, en un article recent reclamàvem la intensificació de l’avaluació de les polítiques públiques i assenyalàvem la conveniència que “cadascú, des de la seva responsabilitat, contribueixi a la instal·lació d'una cultura procliu a la transparència, l'obligació de retre comptes i la responsabilització de les institucions públiques”.

No entrarem en el contingut de l’avaluació de les polítiques públiques perquè ho han fet recentment en Javier Villamayor i en Josep Ma. Vallès en aquesta mateixa publicació . El nostre interès està en connectar l’avaluació de les polítiques públiques amb les polítiques de transparència en el marc del govern obert.

Perquè un sistema d’avaluació de polítiques públiques estigui plenament normalitzat és recomanable “el desenvolupament d’una cultura ciutadana de “participació informada” en els afers públics, que reclami rigor i transparència amb relació a la presa de decisions, l’execució i els resultats de les intervencions públiques.” Correlativament, la classe política i els directius públics haurien de desplegar una política de transparència directament orientada a generar aquesta cultura amb el propòsit que els agents públics actuïn de conformitat amb l’interès públic i gestionin amb eficàcia i eficiència / excel·lència els serveis públics, o altres objectius . Aquest model d’intervenció pública és el propi de la “transparència orientada”.

La potencialitat d’aquest model de política no treu pas importància a l’alliberament de dades (model de Dades obertes): precisament valoritza els registres, bases de dades i repositoris administratius com a fonts d’informació secundària per a l’avaluació. Però alhora, l’avaluació dóna sentit a aquesta informació i la contextualitza en un marc de generació de coneixement útil per a la revisió col·lectiva de l’acció pública i la presa de decisions de millora. En aquesta línia van també les estratègies que busquen perfeccionar el sistemes de seguiment i monitoreig.

Finalment, en el terreny de l’avaluació de les polítiques públiques i més enllà del model de transparència orientada, caldria explorar models més participatius i col·laboratius. Usuaris dels serveis i la ciutadania en general també poden fer aportacions significatives a la millora dels programes públics i de les polítiques.

 

Descarrega l'article sencer, aquí:

RevistaDiputacioBarcelona.pdf
Documento Adobe Acrobat 5.6 MB